Кілька місяців учасники руху «Гроші на ЗСУ» виходили на мітинги під КМДА й вимагали виділяти більше коштів із міського бюджету на потреби армії. Водночас бюджет Києва на 2024 рік майже ніяк не врахував вимог протестувальників. Під час голосування в Київраді заступник голови КМДА Володимир Прокопів заявив, що «міста мають жити своїм життям», а про військові потреби нібито має піклуватися держава. «Місто отримало класичний бюджет мирного часу. Бюджет розвʼязок, бруківки й асфальту», – підсумувала депутатка Київради Євгенія Кулеба.

Чи можуть міста виділяти кошти на оборону? Що про це каже закон? Чи правда, що за фінансування армійських підрозділів до чиновників можуть прийти прокурори? І чи дійсно з втратою військового ПДФО громади не зможуть фінансувати армійські формування? Розбираємося, як це працює. 

Чи можна всі бюджетні ресурси направляти на оборону? 

   

Після перекладання бруківки й тендеру на барабани для укриття за міські кошти президент Володимир Зеленський заявив: «Усі ми бачимо, як люди вимагають направити бюджетні ресурси не на бруківку й ремонти вулиць, а на допомогу обороні. Так і треба. Усі ресурси направляти на те, щоб Україна стала сильнішою». 

Чи можуть взагалі органи місцевого самоврядування фінансувати сектор оборони? Якщо коротко, то так. І для цього є кілька варіантів (про них поговоримо нижче). Але міста не можуть, умовно, половину бюджету направити на підтримку армії, адже передусім мають забезпечити захищені статті видатків. Захищені видатки – це ті, які не можна скоротити, до них належать зарплати, комунальні послуги, соціальний захист та інше. На підтримку сил оборони можна використати тільки вільний залишок бюджетних коштів. 

Що з Києвом?

У місцевих бюджетів є два види витрат – споживання і розвиток, пояснювала депутатка Київради Ксенія Семенова. Якщо дуже спростити, то споживання – це зарплати й комунальні послуги, розвиток – нове будівництво та капітальні ремонти. У бюджеті Києва на 2024 рік у загальному фонді передбачено 44 млрд грн на споживання і 13 млрд грн на розвиток. У спеціальному фонді 2 млрд грн на споживання і 25 млрд грн на розвиток.

Як саме міста можуть фінансувати армію?  

   

Спосіб перший – допомагати добровольчим формуванням територіальної громади (ДФТГ). Органи місцевого самоврядування можуть забезпечувати ці підрозділи харчуванням, медикаментами, обмундируванням, але не зброєю чи технікою, оскільки озброєння – це завдання Міноборони України. 

Для виділення коштів на підтримку військових формувань депутати місцевих рад мають ухвалити цільову програму. Але перед цим треба отримати запит від військових, щоби розуміти їхні потреби. Витрачати на підтримку ДФТГ можна не тільки гроші місцевого бюджету, але й благодійну допомогу, якщо донор це дозволив.

Важливо: ідеться не про підрозділи тероборони, які є в складі Збройних сил України, а саме про ДФТГ – добровольчі формування територіальних громад, члени яких не є військовослужбовцями й можуть розірвати свій контракт тоді, коли захочуть. Допомагати так Силам тероборони ЗСУ органи місцевого самоврядування не мають права. За законом, усі види забезпечення ТрО ЗСУ, включно із зарплатами, їжею, спорядженням, лягають на Збройні сили. Для підтримки ТрО ЗСУ з місцевих бюджетів є такий спосіб.      

Спосіб другий – перерахувати кошти в державний бюджет. В умовах воєнного стану органи місцевого самоврядування можуть перерахувати кошти зі свого бюджету до державного у вигляді субвенції (міжбюджетного трансферту – платежу). Для цього ухвалювати місцеву програму не потрібно, але має бути звернення командування щодо потреб сил ТрО і ЗСУ.

Кошти можна перерахувати як безпосередньо в держбюджет (вони ідуть на спеціальний рахунок для витрат на потреби нацбезпеки), так і конкретній військовій частині, ТЦК, підрозділу Нацполіції тощо.

Спосіб третій – купувати військові облігації. Це опосередкований спосіб підтримувати сили оборони. Гроші з продажу облігацій поповнюють держбюджет, із якого й фінансуються військові витрати України (зарплати військовим, зброя тощо). Громада ж згодом повертає ці гроші з відсотками, так це також і спосіб заробітку для місцевих бюджетів. 

Купувати військові облігації можна лише за вільні кошти місцевого бюджету. Також не можна витрачати кошти резервного фонду або ті, які були отримані за субвенцією.

Що з Києвом?

Київ надає допомогу ЗСУ через субвенцію в держбюджет, пояснює в коментарі The Village Україна депутат Київради від фракції «Голос», член бюджетної комісії Григорій Маленко. «З міського бюджету ці кошти йдуть безпосередньо на рахунки військових частин, які самостійно визначають потреби й купують найбільш необхідне», – зазначає він. 

Крім того, кошти з міського бюджету спрямовували напряму Генштабу ЗСУ, Міноборони, Нацгвардії.

Як же тоді міста самі купують дрони? 

   

На Prozorro за 2023 рік купили 27 тисяч безпілотників на 2,6 млрд грн, більшість із цих закупівель припали на громади, проаналізували в проєкті DOZORRO Transparency International Ukraine. Серед топзамовників: Дніпро, Кривий Ріг, Житомир, Львів, Хмельницький.

«Щоби все ж забезпечити оборонців найнеобхіднішим, громади вдавалися й до альтернативного способу фінансування. Гроші з місцевого бюджету передавали комунальним установам, які своєю чергою купували ті ж дрони. З великих міст цим скористалися, зокрема, Дніпро, Львів, Сєвєродонецьк (нині тимчасово окупований) та інші. Деякі громади купували безпілотники й напряму рішенням місцевої ради – здебільшого розвідувальні DJI Mavic. Утім, це може бути певним порушенням законодавства, а тому місцеве врядування інколи йде на ризик, купуючи необхідне», – зазначає в коментарі The Village Україна Ігор Піддубний, дослідник Центру досліджень продовольства та землекористування при Київській школі економіки.

Чому ж міста вдаються до таких кроків? На думку міського голови Житомира Сергія Сухомлина, місцеві ради можуть забезпечити військових більш оперативно, оскільки краще знають потреби на місцях: «Майже що два тижні я виїжджаю до підрозділів, ми завозимо допомогу, спілкуємося. Ми розуміємо, що конкретно потрібно, на що потрібно звернути увагу. Якщо подивитися, скільки коштів на все це потрібно, у мене є сумнів, що держава зможе забезпечити потреби військових швидко й оперативно».

Що з Києвом?

Київ сам не проводив закупівлі, а лише перераховував гроші військовим підрозділам або іншим отримувачам, щоби ті самі придбали необхідне. 

«Більшу частину того, що купують, перебуває під грифом ДСК (для службового користування), – відповідає Маленко на запитання, на що саме витрачали кошти з міського бюджету. – Але з того, що відомо в публічному просторі, це: дрони, автомобілі, амуніція й інші речі, які є першочергово необхідними».

Приміром, міський голова Віталій Кличко наприкінці 2023-го звітувавпро закуплені за міські кошти 1500 FPV-дронів і 200 квадрокоптерів Mavic для 112 окремої бригади ТрО, а також про 20 повнопривідних вантажівок MAN для 241 окремої бригади ТрО.

Якщо купувати дрони та машини для ЗСУ – не зовсім легально, то що за це може бути? 

   

Кошти з місцевого бюджету можна використовувати тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями, тобто передбачені в рішенні про місцевий бюджет. За нецільове використання бюджетних коштів посадових осіб можуть притягувати до адміністративної (штраф) або навіть кримінальної відповідальності.

Про випадки, коли за фінансування сил оборони відкривають кримінальні провадження, кажуть зокрема в Асоціації міст України. «Я розумію, що після війни до нас прийде аудиторська служба та скаже, що оці всі мільярди, які використали для армії, – це збитки громаді, бо це не ваші повноваження. І це теж правда», – розповідав очільник Житомира Сухомлин. 

Ще в серпні у Верховній Раді зареєстрували два законопроєкти 9559-д та 9560-1, які мають унормувати прямі витрати місцевих бюджетів на сили оборони. Але їх досі не розглянули. 

Оборона – функція держави, тож нехай держава й фінансує армію?

   

Під час голосування за бюджет Києва заступник голови КМДА, голова фракції «ЄС» Володимир Прокопів заявив:«У місті приймається київський міський бюджет. Бюджет війни має в державі бути. Там не має бути бюджету на серіали, телемарафони, на щось інше. Там має бути бюджет війни. Тут має бути бюджет для того, щоб у місті було метро, щоб у людей була холодна, гаряча вода, було опалення… Ви хочете тут бюджету війни? Державний бюджет зробіть бюджетом війни, аміста мають жити своїм життям».

Однак держава й так витрачає на війну всі внутрішні ресурси – усе, що збирає з податків. На решту видатків (медицину, освіту, пенсії) нам дають гроші партнери. Витрачати гроші партнерів на оборону не можна – такі умови надання міжнародної допомоги. Отже, збільшити фінансування армії з держбюджету можна тільки збільшивши внутрішні надходження. Але економіка України за перший рік повномасштабної війни скоротилася на третину, мільйони людей виїхали, інші – втратили роботу, компанії отримали збитки через руйнування та логістику. Через це упали й надходження до держбюджету.

Детальніше про те, як працює економіка України під час війни, ми пояснювали в цьому великому експлейнері.

Як зрозуміти, скільки міста витрачають на допомогу армії?

   

Обчислити це з відкритих джерел доволі непросто, погоджується Ігор Піддубний із Київської школи економіки«Найпростіший і зручний спосіб проаналізувати доходи та видатки – звернутися до порталу OpenBudget від Міністерства фінансів. Там можна знайти всі бюджетні дані громад постатейно, за різними напрямами та класифікаціями. Цим же порталом найчастіше послуговуються медіа та дослідники, говорячи про публічні бюджети. Утім, наявна класифікація не завжди прямо й адекватно може показати реальні видатки на оборону – вони перебувають часом у досить несподіваних місцях», – пояснює експерт.

Він наводить приклад купівлі дронів через комунальні підприємства:«У бюджетних видатках на оборонні потреби, забезпечення ТрО чи ДФТГ ви цього не знайдете. Натомість це буде радше однією зі статей, де громада поповнила капітал свого комунального підприємства, а останнє вже купило дрони. І мало хто зі сторони, не знаючи про це, зможе включити ці видатки до складу оборонних. Саме тому варто бути досить обережним до тверджень про бездіяльність місцевої влади щодо потреб оборони».

Комітет виборців ще в серпні 2023 року проаналізував витрати 24 найбільших міст України на допомогу ЗСУ. Інформацію він отримав від самих міських рад. За цією статистикою, за півтора року міста витратили на допомогу армії майже 10 млрд грн, або 7% своїх бюджетів.

Що з Києвом?

Якщо казати про кошти безпосередньо на оборону, то вони ідуть через міську цільову програму «Захисник Києва». На її реалізацію у 2024 році депутати передбачили 1,52 млрд грн (це менш як 2% від усіх видатків бюджету столиці). 

«Але це не кінцева сума. Для прикладу, на початку 2023 року на цю програму заклали лише 35 млн грн, але впродовж року ми вісім разів її збільшували й довели до рівня 5,13 млрд грн за 2023 рік. Думаю, що схожим чином ми будемо збільшувати підтримку ЗСУ й у 2024 році», – розповідає Маленко. 

Зазначимо, що цих цифр у бюджеті Києва на 2024 рік немає. Депутат пояснює, що бюджет є «динамічним документом» і до нього ще неодноразово будуть вносити зміни: «Ключове, що ми заклали це в [міську цільову] програму, а її будемо коригувати. Джерел наповнення цієї програми лише два: або залишки, або перевиконання бюджету. Й там, й там буде що брати».

Крім цього, у Києві є інша цільова програма – «Підтримка киян – Захисників та Захисниць України». Але вона стосується не фінансування армії, а соціальних гарантій для киян-військових і членів їхніх сімей. На неї у 2024 році мають виділити 1,07 млрд грн, пояснює депутат. 

У міст забрали військовий ПДФО, тож тепер вони не зможуть допомагати силам оборони?

   

Коли Верховна Рада підтримала законопроєкт про переспрямування військового ПДФО до державного бюджету, міський голова Києва Віталій Кличко заявив: «Парламент фактично позбавив місцеву владу можливості допомагати Збройним силам і спрямовувати кошти з бюджетів міст нашим захисникам». 

Військовий ПДФО – це податок із зарплат військовослужбовців. Частина його йшла в держбюджет, але більша частина поступала в місцевий – за місцем реєстрації військової частини. 

Але платять цей податок не самі військові, а держава, яка відразу компенсує його. Отже, військовий ПДФО – це фактично гроші з держбюджету. А гроші з власних доходів держбюджету, нагадаємо, повністю ідуть на армію. Міста ж витрачали на допомогу ЗСУ далеко не все, що отримували від військового ПДФО, свідчить аналіз видання Forbes. 

Чи справді тепер громади не зможуть допомагати Збройним силам із власних бюджетів? Якісь громади дійсно не матимуть ресурсу на це. Адже через війну бюджети міст і сіл також втратили велику частину доходів. Крім того, на них лягли додаткові витрати: відновлення інфраструктури, обладнання укриттів, підтримка ВПО. І військовий ПДФО, який зріс зі збільшенням чисельності армії та зарплат військових, для частини з громад компенсував ці втрати. Але для іншої частини громад військовий ПДФО став надприбутком, який не завжди використовували раціонально.

«Аналізуючи з колегами з KSE Institute бюджетні дані, ми побачили, що приблизно для кожної п’ятої громади ПДФО військовослужбовців допоміг не просто зберегти власні надходження (усі доходи, окрім дотацій і субсидій) у порівнянні з 2021 роком, але й примножити їх – сумарно на «чисті» 16 млрд грн лише у 2022 році. Але розподіл цих сум був вкрай нерівномірний, бо податок йшов до громади, де зареєстрована військова частина. Тобто сплачений до вторгнення до різних громад «звичайний» ПДФО після вступу громадян до Сил оборони трансформувалися у ПДФО військовослужбовців, який найбільше стікався й концентрувався серед вузького кола громад», – розповідає Піддубний.

Для чверті громад військовий ПДФО забезпечував понад 10% усіх бюджетних доходів, наводить статистику фахівець із KSE. «Тепер на місцях доведеться шукати кошти деінде – ефективніше здавати в оренду комунальну власність, як-от сільськогосподарські землі, змагатися за юридичну реєстрацію підприємств у себе, запозичувати кошти або залучати фінансування від міжнародних донорів на конкретні проєкти. Але для цього потрібна достатня інституційна спроможність самоврядування громад. А це потребує професіоналів, а отже й грошей на адекватні зарплати. Нещодавній аналіз колег із KSE Institute показує, що у врядуванні на місцях є ціла низка проблем із проєктним менеджментом – від стратегічного браку ініціативи та планування, так і до практичних проблем через дефіцит кадрів і навичок», – розповідає Піддубний.

Що з Києвом?

Військовий ПДФО – це не єдине, коштом чого під час війни збільшувалися прибутки окремих міст. За даними Мінфіну, у 2023 році зросли доходи Київської (+26%), Черкаської (+20,8%), Закарпатської (+17,5%), Рівненської (+16,2%) областей, а також Києва (+17,6%). У Мінфіні це пов’язали, зокрема, з переїздом людей і бізнесу з прифронтових та окупованих територій.

Центр економічної стратегії підрахував, що навіть після вилучення військового ПДФО бюджет Києва залишився з профіцитом. Так, за 9 місяців 2023 року різниця між доходами й видатками (без військового ПДФО) склала майже 12 млрд грн.

То що робити містам в умовах війни?

   

Одним із принципів місцевого самоврядування є«поєднання місцевих і державних інтересів». І «життя своїм життям», коли вся країна бореться проти агресора, цьому принципу суперечить. Однак це не означає, що громади мають кинутися купувати бойові дрони. 

«Краще зосередитися на військових потребах, але тих, які перебувають у повноваженнях місцевого самоврядування», – коментувала депутатка Ксенія Семенова для The Village Україна.

Ось лише основні варіанти:

  • будівництво й ремонт укриттів;
  • лікування та реабілітація поранених;
  • відновлення зруйнованої інфраструктури;
  • облаштування безбарʼєрного середовища (наземні переходи, пониження бордюрів, пандуси, інклюзивний транспорт);
  • соціальна підтримка для військових і їхніх сімей; 
  • допомога ВПО;
  • облаштування місць поховання загиблих. 

«Місто війни – це не тільки дрони, місто війни – це сучасні реабілітаційні центри, це зручний для маломобільних людей транспорт, дороги, це гідне вшанування памʼяті, це повага до тих, хто воює, до поранених, до тих, хто повернувся з фронту», – зазначала Семенова.

А речник Повітряних сил Юрій Ігнат заявив, що місцеві громади в межах своїх повноважень можуть також закуповувати засоби радіоелектронної боротьби для захисту від російських ракет і дронів. 

Ще одним принципом місцевого самоврядування є «підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їхніх органів і посадових осіб». Тож, коли представники громади вимагають прозорого ухвалення бюджету та відмови від будівництва паркінгів і розвʼязок, то місцеві депутати мають на це зважати.

обкладинка: Серж Хуцану для The Village Україна